Actualmente, los demócratas se están preguntando con desesperanza qué puede impedir que Donald Trump haga lo que quiera en su segundo mandato, en el caso de que haya algo que lo impida.
Por su parte, los republicanos pueden estar suponiendo con optimismo que, con el Senado y la Cámara de Representantes en sus manos, no habrá mucho que se interponga en el camino del presidente electo. Para cada grupo tengo buenas y malas noticias.
Democracia es el gobierno del pueblo, y el pueblo se ha pronunciado con su elección de Trump. Democracia constitucional equivale a democracia con restricciones. Y las restricciones de que disponemos en la actualidad son más débiles que nunca.
Las limitaciones clásicas al poder nacional de un presidente comprenden el Congreso, los tribunales, el miedo a la imputación, el miedo al enjuiciamiento, la burocracia gubernamental y los mercados financieros, con la prensa y la opinión pública como telón de fondo.
Prácticamente, todos ellos, excepto los mercados, son considerablemente más débiles en el caso de Trump que para cualquier otro presidente moderno en su segundo mandato. Ninguno, no obstante, ha sido completamente eliminado, y todos serán decisivos a la hora de dar forma a la presidencia de Trump.
A continuación se ofrece una introducción a los límites de Trump, que a su vez es, en un nivel más profundo, un recuento de cómo se ve la democracia constitucional en este momento especialmente delicado de la historia de la república de Estados Unidos.
La legislatura
La rama legislativa es el sitio lógico para comenzar. Los republicanos dispondrán de mayorías estrechas en el Senado y la Cámara de Representantes, una situación semejante a la del inicio del primer mandato de Trump en el 2017. Y todo presidente precisa del Congreso para aprobar leyes de importancia.
Pero Trump se presentó a las elecciones sin proponer ningún programa legislativo específico de envergadura que requiera la aprobación del Congreso. Si decide proceder principalmente mediante decretos ejecutivos, limitaría la influencia del Congreso en un segundo mandato de Trump.
Algunas de sus propuestas, como la eliminación del impuesto a la renta, exigirían sin duda el apoyo de ambas cámaras del Congreso, y podría resultar difícil conseguir su aquiescencia dados los enormes déficits fiscales que crearía un plan de ese tipo.
Pero es posible que Trump nunca haya tenido la intención real de dar un paso tan transformador y no tendrá problemas para conseguir que las mayorías de ambas cámaras aprueben los recortes impositivos.
Se podría pensar que los aranceles de Trump requerirían una acción legislativa. El Congreso, no el presidente, tiene el derecho constitucional de fijar aranceles a las importaciones. Pero el Congreso cedió muchos de sus poderes sobre aranceles hace años. Una serie de leyes autorizan al presidente a imponer aranceles cuando considera que se cumplen varias condiciones.
Según la última administración de Trump, en virtud de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977(IEEPA, por sus siglas en inglés), el presidente puede invocar poderes de emergencia para imponer aranceles por su cuenta.
El Congreso podría revertir esos aranceles, pero solo con una mayoría de dos tercios en ambas cámaras. No está claro si la IEEPA podría usarse para imponer aranceles a, por ejemplo, México. Pero cuando Richard Nixon impuso un arancel utilizando poderes de emergencia similares en virtud de una ley anterior, un tribunal de apelaciones confirmó la acción.
Y vale la pena señalar que el Congreso entrante estará sustancialmente más orientado a MAGA (por sus siglas en inglés, Haz a los EE.UU. grande otra vez) que el Congreso republicano de 2017 a 2019. Puede haber mucho más apoyo a las acciones más extremas de Trump ahora que en el pasado.
De hecho, en lugar de controlar a Trump, algunos en el Congreso pueden querer presionarlo para que sea incluso más radical de lo que elegiría ser por su cuenta, por ejemplo, aprobando una prohibición nacional del aborto que Trump ha dicho que no apoyaría .
Por supuesto, el Congreso también tiene cierto poder de supervisión sobre las acciones del poder ejecutivo, pero es poco probable que utilice esos poderes para investigar a la administración Trump si los republicanos conservan sus mayorías.
De todas formas, la supervisión sólo funciona si a alguien le importa lo que descubran las investigaciones del Congreso. A Trump no le importa, y muy probablemente tampoco a la mayoría del público.
El impeachment (acusación legal) es la otra herramienta constitucional que los redactores de la Constitución dieron al Congreso para limitar a un presidente que viola descaradamente el estado de derecho. Sin embargo, lamento decir que el impeachment ya no es una herramienta significativa, al menos en lo que respecta a Trump.
El presidente electo fue sometido a impeachment dos veces : primero por su intento de lograr que Ucrania atacara a Joe Biden antes de las elecciones de 2020 y segundo por su papel en la violencia del 6 de enero de 2021. Sin vergüenza, Trump contraatacó y evitó dos veces ser destituido por el Senado.
La reelección de Trump es un claro indicio de que a la mayoría de los estadounidenses no les preocupa el impeachment en lo que respecta a Trump.
Pregúntense: si los demócratas ganan la Cámara de Representantes, ¿qué conducta ameritaría un tercer impeachment y qué conducta sorprendería a la opinión pública en este momento? Tal vez Trump podría hacer algo que provocara una indignación justificada entre sus partidarios, pero a esta altura es difícil imaginar qué sería.
Las cortes
Según el diseño de la Constitución, el poder judicial es la otra rama que se supone que debe controlar al presidente. Y en este segundo mandato, los tribunales serán tal vez la mejor vía para limitar los impulsos más descontrolados de Trump.
Durante el primer mandato de Trump, los tribunales hicieron un buen trabajo al limitar sus acciones cuando se demostraba que violaban la ley federal. Trump tuvo que reformular su prohibición de viajes a los musulmanes varias veces antes de que la Corte Suprema confirmara una versión de la misma.
Después de eso, los tribunales le dieron menos margen de maniobra. Por ejemplo, se le impidió corromper el censo de Estados Unidos y rescindir el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés).
Es cierto que más tarde Trump nombró a una gran cantidad de jueces muy conservadores para el tribunal federal y que, al menos en algunos tribunales, ahora habrá menos resistencia a las acciones más extremas de Trump.
Sin embargo, en la Corte Suprema, a pesar de los tres nombramientos de Trump, todavía hay al menos tres jueces conservadores que probablemente estarían dispuestos a unirse a los liberales de la corte para bloquear acciones presidenciales que son claramente ilegales: el presidente de la Corte Suprema, John Roberts, el juez Brett Kavanaugh y la jueza Amy Coney Barrett.
La otra forma en que el sistema legal puede limitar la conducta de un presidente es si éste teme que sus asociados puedan ser procesados penalmente, o que él mismo pueda ser procesado después de dejar el cargo.
Pero parece justo decir que el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés) de Trump no investigará a ningún sector de su administración por extralimitación. Eso era obvio incluso antes de que anunciara sus planes de nominar al representante de Florida Matt Gaetz como fiscal general.
En cuanto al propio Trump, ya ha vivido lo que la mayoría de los expresidentes habrían considerado la pesadilla de estar en peligro penal. Respondió utilizando como arma los procesos en su contra y ganó la reelección, además de obtener una importante concesión de inmunidad presidencial por parte de la Corte Suprema.
En conjunto, esos acontecimientos han eliminado prácticamente la amenaza de nuevos procesos penales federales. (Sus condenas penales estatales en Nueva York siguen vigentes, al menos por ahora, pero nadie cree seriamente que vaya a cumplir una pena de prisión en relación con ellas). El resultado es que ahora puede estar bastante despreocupado de nuevos procesos penales.
Funcionarios públicos
Los funcionarios de carrera que hacen funcionar el gobierno día a día, esos a quienes Trump ha denunciado como el Estado profundo (deep state), son otro candidato a limitar la capacidad de Trump para hacer lo que quiera.
Es bien sabido que algunos funcionarios públicos afirmaron durante el primer mandato de Trump que estaban trabajando para obstaculizar las políticas de Trump desde dentro de la administración con la protección de sus nombramientos vitalicios.
Sin duda, Trump cree que su eficacia se vio limitada por la burocracia en su primer mandato. Por eso tiene un plan para despedir a muchos altos funcionarios públicos y, presumiblemente, infundir temor de Dios en quienes decida mantener en el cargo.
Ese plan se conoce con el nombre de Anexo F. Según la Ley de Servicio Civil de 1978, las protecciones del servicio civil no se extienden a ningún empleado federal “cuyo puesto se haya determinado que es de carácter confidencial, determinante, creador o promotor de políticas”.
A finales de su primer mandato, Trump emitió una orden ejecutiva que creó una autoridad para reclasificar a algunos funcionarios públicos como pertenecientes a esta categoría legal, colocándolos bajo la rúbrica del Anexo F. El plan era entonces despedirlos si no seguían la línea de Trump. Nadie sabe exactamente a cuántas personas Trump planeaba reclasificar, porque al final, la disposición nunca se ejerció.
Ahora Trump ha prometido volver a introducir el Anexo F. Si lo hace, habrá una importante batalla legal al respecto. Parece probable que, si Trump gana esa batalla, un número significativo de funcionarios públicos de carrera clave optarán por dimitir. Eso sería una cuestión de principios, pero también garantizaría que ya no estarían en posición de limitar cualquier acción especialmente imprudente o ilegal.
Una posible limitación para Trump sería que, si perdiera una enorme cantidad de funcionarios públicos, se le dificultaría la gestión del gobierno, lo que dificultaría la aplicación de cualquier tipo de política. Pero no es deseable que se produzca un colapso de la eficacia del gobierno.
Los medios, los mercados y las masas
Ahora que hemos agotado los principales mecanismos gubernamentales para contener a Trump, lo que queda son las instituciones no gubernamentales como la prensa, los mercados y la opinión pública.
Nunca ha habido un presidente que se haya visto menos limitado por lo que la prensa tiene que decir sobre él. Las razones subyacentes de su capacidad para escapar de las consecuencias de la condena de la prensa son complejas y múltiples.
Empezaron con su estatus de celebridad; se extendieron a la polarización política del país; y se consolidaron con las redes sociales y el auge de canales como YouTube y los podcasts, que juntos tienen la capacidad de excluir a la prensa tradicional de la formación de la opinión pública.
En el plano personal, es probable que a Trump no le guste que lo ataquen los principales medios de comunicación.
Tal vez algunas noticias sean lo suficientemente desgarradoras como para afectar a las políticas, como cuando en 2018 los informes sobre las separaciones de familias en la frontera parecieron impulsar al gobierno a dar marcha atrás en esa política. Pero será difícil imaginar cómo alguien podría pensar que la prensa limitará significativamente sus acciones. Puede gobernar sin Fox News.
Sin embargo, a Trump le importa lo que los mercados financieros piensen de sus políticas.
Es más, los mercados también creen claramente que Trump está escuchando. Esa es la única explicación racional de por qué los mercados responderían tan positivamente a la reelección de Trump cuando sus mensajes económicos más consistentes han sido los aranceles autodestructivos y el deseo de entrometerse con la Reserva Federal. Esos cambios asustarían a los mercados si los inversores realmente creyeran que Trump los lograría.
Sin embargo, si Trump solo está lanzando ideas y está dispuesto a cambiar de rumbo ante el nerviosismo del mercado, entonces hay menos de qué preocuparse para los inversores.
Por un lado, es bueno que los mercados sean capaces de controlar algunas de las ideas más peligrosas de Trump. Por otro, los mercados financieros no están diseñados para preservar las instituciones democráticas y sólo se preocupan por la democracia en la medida en que ésta proporcione un conjunto estable de estructuras que faciliten la acumulación de capital.
Como sabemos por el ejemplo de China, el capital puede desplegarse, y crecer, en ausencia de democracia. Una democracia que depende de los mercados financieros para mantener al presidente bajo control es una democracia que ha desperdiciado la mayoría de los mecanismos que los redactores de la Constitución pusieron en marcha para preservarla.
En definitiva, llegamos a la opinión pública.
La triste verdad es que el público sólo puede controlar a un presidente si posee lo que los redactores de la Constitución llamaban virtud política: los valores, la comprensión y la atención necesarios para tomar buenas decisiones.
Richard Nixon era presidente en su segundo mandato cuando dimitió ante la vergüenza que se avecinaba al ser sometido a un proceso de destitución y tal vez a un proceso penal. Esa vergüenza estaba relacionada con su percepción de que el público, y los miembros de su propio partido, estaban horrorizados por su conducta en el escándalo de Watergate.
Allí donde el público ya no es capaz de sentir conmoción ni horror, no existe posibilidad alguna de vergüenza para ningún presidente. Por supuesto, el propio Trump parece notablemente libre de vergüenza, pero eso es meramente incidental en un mundo en el que no se puede contar con que el público piense que debería avergonzarse.
Los autores de la Constitución de Estados Unidos no querían que su frágil nueva república se basara en las virtudes privadas de figuras públicas. Por eso diseñaron un sistema de controles y contrapesos. No podemos seguir erosionando esos controles y esperar que nuestra democracia salga indemne.
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