Bloomberg Línea — Colombia y México son dos ejemplos de que los impuestos saludables pueden tener impactos fiscales y en la salud pública positivos para Latinoamérica, una región en la que estos siguen siendo “una herramienta subutilizada”, según especialistas del Banco Mundial (BM) y de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) consultados por Bloomberg Línea.
Colombia es “un buen ejemplo” en Latinoamérica de una reforma al impuesto en productos de tabaco que generó un incremento significativo en recaudos fiscales, dijo a Bloomberg Línea la economista sénior del Banco Mundial, Ceren Ozer. La mejora en el diseño y tasas del impuesto entre 2016 y 2019 aumentó los recaudos fiscales reales un 122%, según el BM.
Además de los aumentos en los recaudos fiscales, el cambio en el impuesto ha coincidido con reducciones en prevalencia de consumo de tabaco, alcanzando niveles de un solo dígito. Tras el aumento del 100% en los impuestos sobre los cigarrillos en 2016 en Colombia, las ventas de estos productos disminuyeron un 23% en 2017.
Esto “evidencia el éxito de la reforma tanto en la reducción del consumo como en el incremento de la recaudación fiscal”, manifestó a Bloomberg Línea la asesora regional en control de tabaco y economía de las enfermedades no transmisibles de la OPS, Rosa Sandoval.
México, por su parte, es considerado un líder regional en introducir impuestos selectivos al consumo de bebidas azucaradas, y la evidencia derivada de las evaluaciones que se han hecho a ese tributo ha servido de apoyo para implementar impuestos similares regional y globalmente, según el Banco Mundial.
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En 2014, México introdujo un impuesto de 1 peso por litro a las bebidas azucaradas y tras el primer año de implementación las compras de esos productos disminuyeron un 6,3% en comparación con la tendencia esperada, con un impacto más pronunciado en los hogares de menores ingresos, especialmente en áreas urbanas y en familias con niños.
Además, se observó un incremento de las compras de agua, lo cual sugiere un cambio positivo hacia opciones más saludables.
Brasil está en proceso de implementar una serie de reformas tributarias estructurales, que van a incluir el diseño de impuestos selectivos al consumo de productos de tabaco, alcohol y bebidas azucaradas como instrumentos de política fiscal para promover la salud.
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Mientras tanto, en Costa Rica se está discutiendo un proyecto de ley que aumenta los impuestos selectivos a cigarrillos con el fin de alcanzar la recomendación de la Organización Mundial de la Salud de tener un impuesto que represente un 70% del precio al consumidor.
Pero si bien los impuestos saludables generan ingresos fiscales considerables, los países de Latinoamérica “se alejan de ese patrón”, por lo que las tasas deben definirse en niveles lo suficientemente altos como para afectar el consumo y lograr los objetivos de política en salud, dijo la economista sénior del Banco Mundial.
“Acciones directas en impuestos saludables incluyen reformar la estructura de estos impuestos y aumentar sus tasas. (…) la población pobre es la que más se beneficia de estos impuestos, especialmente cuando se tienen en cuenta los efectos positivos en salud y en productividad”, explicó Ceren Ozer.
En 2021 los impuestos selectivos al consumo de tabaco representaron en promedio 0.16% del PIB en la región, muy por debajo del promedio global de 0,57%; por su parte, los impuestos selectivos al consumo de alcohol representaron en promedio 0.27% del PIB en los países de la región, también por debajo del promedio global de 0,33%.
Economista sénior del Banco Mundial, Ceren Ozer
El papel de las industrias en el bloqueo a estos impuestos
Uno de los desafíos siguen siendo la interferencia de las industrias del tabaco, alcohol y bebidas azucaradas en las políticas tributarias diseñadas para reducir el consumo de estos productos.
Para esto emplean tácticas como financiar investigaciones sesgadas, alegar sin sustento en evidencia que los impuestos afectarán el empleo o a las poblaciones de bajos ingresos, promover la autorregulación, lanzar campañas de responsabilidad social corporativa y amenazar con litigios, según los especialistas.
Guillermo Paraje, experto internacional en economía de la salud, expone en conversación con Bloomberg Línea que si bien existe una gran variedad y cantidad de evidencia científica de diferentes expertos e instituciones internacionales sobre la efectividad de los impuestos saludables, “aun así los Gobiernos no han implementado como corresponde esta herramienta de salud pública”.
“En esto interfieren, y es uno de los principales desafíos, las industrias que generan estos productos dañinos. Son empresas muy grandes y poderosas, teniendo algunas la capacidad de avanzar en sus agendas de manera poco clara en todos los países de la región. Lamentablemente, hay lugares en donde hay organismos estatales muy permeables a ese lobby”, señaló.
La industria tabacalera, en particular, ha interferido tanto que el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS incluye el artículo 5.3, que insta a proteger las políticas de salud pública de sus intereses, reconociendo el conflicto irreconciliable entre estos intereses y la salud pública.
Asesora regional en control de tabaco y economía de las enfermedades no transmisibles de la OPS, Rosa Sandoval
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¿Cómo se reflejan los impuestos saludables en la salud de los latinoamericanos?
Se estima que un aumento del 50% en los precios del tabaco mediante impuestos en 12 países de la región evitaría más de 300.000 muertes y prevendría 1,3 millones de enfermedades, de acuerdo a cifras de la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
Además, este incremento reduciría los costos de atención médica en US$26.700 millones y resultaría en un aumento de los ingresos fiscales de US$17.000 millones en los siguientes 10 años.
Los impuestos saludables son una de las formas más costo efectivas de mejorar los resultados en salud y a la vez aumentar recaudos fiscales para financiar gasto público priorizado. La investigación desarrollada por el Banco Mundial ha encontrado que estos impuestos son progresivos, y que es la población pobre la que más se beneficia de estos impuestos, especialmente cuando se tienen en cuenta los efectos positivos en salud y en productividad. El liderazgo y la voluntad política también son cruciales.
Economista senior del Banco Mundial, Ceren Ozer.
Se calcula que los costos de atención de enfermedades asociadas al tabaco en Latinoamérica está en torno al 10% de lo que se gasta en salud. Es decir, uno de cada 10 pesos en promedio de lo que se gasta en la región es para tratar enfermedades vinculadas al tabaco, según Guillermo Paraje.
“Hay países en donde hay listas de espera para atenderse con sistemas de salud que están al límite. Si uno se fija en las enfermedades que se atienden, la mayoría son prevenibles. Hoy dos tercios, un 80%, de los cánceres que son producto de factores de riesgo que son prevenibles”, apuntó.
Rosa Sandoval, asesora regional en control de tabaco y economía de las enfermedades no transmisibles de la OPS, cree que “a pesar de la contundente evidencia, los impuestos saludables siguen siendo una herramienta subutilizada en la mayor parte de América Latina”.
Mientras es ocurre, la paradoja se refleja en que en seis países de la región se grava el agua embotellada sin endulzar, lo cual “no debería suceder, ya que el agua es un sustituto saludable que debería incentivarse. Asimismo, la proporción de impuestos en el precio final (tax share) sigue siendo relativamente baja, lo que limita aún más la efectividad de estos impuestos en la región”.
En la mayoría de los países de América Latina, los impuestos sobre productos nocivos como el tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas además de demasiado bajos, no están diseñados adecuadamente para maximizar su impacto en la salud pública. Esto impide que estas medidas cumplan con su potencial de reducir el consumo de estos productos y prevenir enfermedades relacionadas.
Asesora regional en control de tabaco y economía de las enfermedades no transmisibles de la OPS, Rosa Sandoval
Latinoamérica y la falta de alineación en las recomendaciones
En 2008, solo dos países de la región cumplían con el estándar recomendado por la OMS, que establece que al menos el 75% del precio final de los productos de tabaco debería provenir de impuestos.
A pesar de los compromisos adquiridos en foros internacionales y regionales para fortalecer las políticas de impuestos al tabaco, para 2022 únicamente Argentina, Brasil, Chile y Nicaragua habían logrado alcanzar este nivel recomendado.
En las Américas se está discutiendo una nueva estrategia y plan de acción para fortalecer el control de tabaco 2025-2030 que se espera que sea aprobada por los ministros de Salud de la región a fines de septiembre, cuando acudan a la reunión anual convocada por la OPS.
La estrategia fija objetivos y metas concretas enfocadas en la cantidad de Estados miembros que implementan diferentes medidas de control de tabaco como la adopción de legislación sobre ambientes libres de humo de tabaco y sobre el empaquetado y etiquetado de productos de tabaco, la prohibición total de la publicidad, la promoción y el patrocinio de los productos de tabaco, el aumento de los impuestos, el establecimiento de mecanismos eficaces para evitar la interferencia de la industria tabacalera, la regulación de los cigarrillos electrónicos, entre otras.
Los impuestos llamados saludables tienen dos características: la primera es estrictamente económica y la segunda es sanitaria. La económica busca corregir conductas y hábitos de consumos de productos que causan un daño no solamente a ese consumidor, sino que también a un tercero, generando una externalidad negativa. Por ejemplo, cuando una persona fuma en un ambiente cerrado no solamente se está generando un daño a sí mismo sino que también está causando un daño a terceros.
Experto internacional en economía de la salud, Guillermo Paraje
En el caso de las bebidas azucaradas, aunque 15 de los 19 países de América Latina aplican impuestos a estos productos, la estructura de estos a menudo no se alinea con las recomendaciones de la OMS.
Por ejemplo, “en 8 de los 15 países los impuestos son ad valorem, lo que no solo incentiva a los consumidores a optar por marcas más económicas, sino que además no se enfoca directamente en el componente dañino: el azúcar”, explicó Sandoval.
En cuanto al alcohol, la asesora regional de la OPS dijo que América Latina también muestra una importante falta de alineación con las recomendaciones internacionales.
De los 19 países de la región, 18 aplican impuestos a las bebidas alcohólicas, pero los analistas consideran que muchos de estos tributos parecen estar diseñados principalmente para la recaudación de ingresos, en lugar de enfocarse en reducir el consumo nocivo de alcohol, como recomiendan organizaciones como la OMS.
Por ejemplo, explica Rosa Sandoval, en la mayoría de los países de la región de las Américas, la carga tributaria sobre la cerveza es extremadamente baja, con un promedio del 11,2% del precio final de una botella de 330 ml, “lo que indica que estos impuestos no están diseñados para reducir el consumo nocivo de alcohol”.
¿Cómo mejorar la efectividad de los impuestos saludables en Latinoamérica?
La Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda que en países con suficiente capacidad de administración tributaria, se implementen impuestos específicos basados en el contenido de azúcar, ya que tienen un mayor potencial para reducir el consumo y fomentar la reformulación de productos por parte de los fabricantes.
Además, los impuestos específicos deben ser ajustados regularmente para asegurar que su valor nominal no sea erosionado por la inflación, o que el crecimiento en el ingreso no lleve a que los productos de tabaco, las bebidas alcohólicas, y las bebidas azucaradas se vuelvan más asequibles en el tiempo.
Asimismo, desde el BM indican que también es importante asegurar que los impuestos saludables no excluyan algunos productos o se definan con tasas impositivas bajas. “Si eso ocurre, los consumidores pueden desplazar el consumo hacia productos nocivos no gravados, lo que socava su impacto sobre el cambio de comportamiento y la salud”.
A medida que la población latinoamericana está envejeciendo., la carga de enfermedades crónicas se hace más pesada para las finanzas públicas: “Es un asunto simple de cálculo económico: a menos que la gente que va a vivir más se enferme menos, es decir, se enfermen de enfermedades que no son tan graves, vamos a tener que pagar más. Por lo tanto, sí tenemos que aumentar la cantidad de impuestos saludables”, remató Guillermo Paraje.
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