Bloomberg Línea — Los programas de transferencias monetarias condicionadas y demás subsidios en Latinoamérica se han constituido como una importante herramienta en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en Latinoamérica, a medida que la región trata de avanzar en una mejor focalización de los mismos y en la generación de eficiencias luego de que la pandemia demostrara una vez más su relevancia en el cumplimiento de los objetivos sociales.
Este tipo de programas “son de los más evaluados en toda la política económica en Latinoamérica y el mundo. Y las evaluaciones lo que muestran es que sí tienen efectos muy positivos, en particular en las posibilidades que tienen esas generaciones de salir de la pobreza en períodos futuros”, dijo en entrevista con Bloomberg Línea en Colombia el vicepresidente del Consejo Privado de Competitividad, Daniel Gómez.
No obstante, consideró que aún se requiere realizar una mejor evaluación del portafolio de los programas existentes, para analizar “cuáles son los efectos conjuntos, combinados” en los hogares beneficiarios. “Esas disyuntivas son las que hay que evaluar, y lo otro superclave son los métodos de focalización”, apuntó.
La pandemia del coronavirus significó una prueba de fuego para los programas de transferencias monetarias condicionadas y su correcta focalización en un momento crítico para la economía regional.
De acuerdo a un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), antes de la pandemia este tipo de ayudas en Latinoamérica y el Caribe llegaban al 26% de la población en 17 países y durante la crisis los Gobiernos adoptaron 111 nuevos mecanismos. Con esto, los Gobiernos aumentaron la cobertura promedio al 34% de la población en 12 países, según los datos disponibles.
“En perspectiva hacia el futuro, los países de la región están llamados a reformar sus sistemas de protección social para hacerlos más flexibles, eficientes y sostenibles, e incluir estrategias que brinden protección contra shocks”, explica el BID.
Las transferencias monetarias condicionadas fueron impulsadas en la década de los 90 en el contexto de las reformas neoliberales y los programas han obtenido buenos resultados para aumentar la renta en los hogares beneficiados, “ayudándoles a superar la línea de la pobreza”, de acuerdo a la ONG española Manos Unidas.
El director ejecutivo del centro de pensamiento Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, manifestó que los subsidios en Latinoamérica han presentado una evolución interesante en los últimos años luego de la gran crisis de la década de los 90 que afectó de manera importante a varias de las mayores economías de la región, especialmente de Sudamérica.
“Se empezaron a construir paulatinamente una serie de programas sociales, en esencia, una red de protección, justamente para evitar que las personas más pobres y vulnerables sufrieran desproporcionalmente cuando hay caídas de la actividad productiva”, indicó.
Daniel Gómez, del Consejo Privado de Competitividad, detalló que estas transferencias en la región están sujetas al cumplimiento de condiciones de inversión en capital humano, en asistencia al colegio o chequeos médicos, en temas de nutrición. Y señaló que a través de estos mecanismos se intenta sacar de la pobreza a los hijos de los hogares que en la actualidad son beneficiarios.
Consideró además que en términos generales estos programas han tenido efectos positivos a largo plazo en Latinoamérica en movilidad social, en ingresos futuros, en reducción de criminalidad y violencia intrafamiliar.
De acuerdo con las últimas cifras del Banco Mundial, las transferencias sociales desde el Estado pasaron de representar un promedio de 2% hasta casi el 8% del ingreso familiar en 2022 en Latinoamérica.
Sin embargo, el organismo señala que los porcentajes en Brasil, Perú y República Dominicana fueron “mucho mayores”, alcanzando el 18%, 10% y 12%, respectivamente.
No obstante, tras la crisis generada por la pandemia, las transferencias sociales que lideraron los gobiernos de turno se redujeron paulatinamente hasta un 4%, aunque representa casi el doble de los niveles de 2019.
El Banco Mundial encontró que con salarios reales más bajos en muchos grupos y la reducción de las transferencias sociales se generó un descenso general en el ingreso de los hogares, frente a los niveles prepandémicos.
“Este efecto se potencia a medida que se escala en los deciles de ingreso, siendo este descenso entre las clases medias y altas mayor a 10% en muchos casos”, se advirtió, al señalar que el mercado laboral evolucionó de manera desigual desde la pandemia, y de acuerdo al nivel educativo de las personas.
¿Son suficientes y efectivos los subsidios?
Para el director ejecutivo de Fedesarrollo, “estos programas fueron concebidos de una manera adecuada, fueron mejorando en el tiempo su focalización y han sido importantes para evitar que durante la pandemia el deterioro de la pobreza fuera más grande de lo que en efecto ocurrió”.
La discusión, analizó, debería centrarse en si estos programas son suficientes para luchar contra las condiciones de pobreza en la región.
“Realmente lo que los programas sociales pretenden es un poco al revés, y es que las personas que están en condiciones de pobreza extrema o vulnerabilidad tengan una especie de sustento transitorio cuando hay crisis económicas, pero no son la fuente o el instrumento fundamental para sacar a la gente de la pobreza”, dijo.
En ese sentido, aseguró que “lo que realmente saca a las personas de la condición de pobreza o vulnerabilidad tiene que ver más con el crecimiento económico y la generación de empleo, que es justamente la forma primordial para la generación de ingresos de Latinoamérica”.
“Aquí lo que hay que hacer es pensar y recordar que la pobreza realmente se supera es con crecimiento económico y que los programas sociales son importantes, pero no son necesarios ni suficientes para reducir rápidamente la pobreza en Latinoamérica. Por eso, una buena combinación de política pública debe apuntarle a aumentar el crecimiento y la generación de empleo, por un lado, y por otro, tener unos programas básicos de ayudas, de transferencias, ojalá condicionadas, pero con reglas claras de transitoriedad para evitar que haya una permanencia de las personas en este tipo de programas”, comentó.
Asimismo, la doctora en Economía en la Universidad del Rosario, Clara Inés Pardo, advirtió en entrevista con Bloomberg Línea que se requiere de una gestión efectiva que impida que estos programas “se conviertan en subsidios perversos, que significa que favorecen malas prácticas o no cumplen con su objetivo”.
“Por ello es importante revisar todo el ciclo del subsidio y que cuando se desmonte hayan logrado el objetivo. En el caso de Latinoamérica, las políticas de vivienda que han incluido subsidios han tenido resultados parciales y no se puede decir que hay uno 100% efectiva”, argumentó.
En esta materia dijo que “la figura que ha logrado una mayor aceptación y logros es la combinación de subsidio con crédito hipotecario, lo que ha permitido impulsar el sector de la construcción y que las personas logren adquirir su vivienda. Además aportan a reducir el déficit de vivienda y mejoran la calidad habitacional”.
Uno de los desafíos transversales en Latinoamérica sigue siendo la eficiencia del gasto público y el correcto direccionamiento de estos recursos para la superación de los desafíos sociales.
Especialistas del BID dijeron a Bloomberg Línea que los países de Latinoamérica y el Caribe tienen ineficiencias técnicas que van del 1,8% al 7,2% del PIB o del 7% al 25% del gasto público total, con base en los últimos datos disponibles.
Indicaron que “en América Latina hay varias áreas con retos en cuanto a eficiencia, tanto técnica (hacer más con menos recursos), como asignativa (distribución de acuerdo con las prioridades de gobierno) del gasto público”.
“Si los países de la región no analizan la posibilidad de realizar reformas, seguirán sufriendo problemas fiscales: déficit, aumento de la deuda, insolvencia y, por último, posibilidad de default. Por otro lado, con gran ineficiencia asignativa, el reto del crecimiento de los países puede ser más difícil de lograr, complicando aún más la sostenibilidad fiscal y, por esta vía, la problemática de la pobreza y la desigualdad”, ahondaron.
Subsidios en Venezuela
Desde hace al menos 50 años Venezuela mantenía una política de subsidios, que poco a poco, el chavismo dirigido por Nicolás Maduro desde la muerte de Hugo Chávez en 2013, ha ido reduciendo. De acuerdo a economistas del Centro de Políticas Públicas del IESA, en 2014 se estimaba un gasto en las subvenciones de US$25.000 millones, pero los bajos ingresos petroleros como consecuencia de una caída en la producción de la industria hizo que el país se transformara en otro, apuntan especialistas. Los subsidios en las últimas décadas para servicios públicos o alimentación, lejos de contribuir para erradicar la pobreza, hambre o vivienda, marcaron un aumento en las cifras.
Pese a la entrega de alimentos a través de las cajas CLAP, que distribuye el Gobierno venezolano por casi nada, el número de venezolanos que padecen hambre alcanzó los 6,5 millones entre 2020 y 2021, de acuerdo al panorama regional de la seguridad alimentaria y nutricional de América Latina 2022, que elaboraron agencias de Naciones Unidas. En el caso de las subvenciones para el cobro de agua, electricidad y gasolina, la Administración de Maduro ha venido dando pasos significativos en la sinceración de precios en los últimos tres años, a raíz precisamente del retroceso y deficiencia de estos servicios a un costo irreal.
Ocurrió con la venta de gasolina, que a partir de 2020 se dividió entre precio subsidiado con un aumento a 5.000 bolívares por litro; y un precio en divisas, a US$0,5 el litro tras meses de escasez en todo el país. Sin embargo, la situación de fallas en el suministro sigue presente.
El año pasado, los precios de los servicios públicos también registraron un incremento aunque silencioso, en un esfuerzo por reforzar más bien las cuentas fiscales, de acuerdo a un reportaje de Bloomberg. Las tarifas fijadas por las empresas estatales de telefonía igualmente se han ajustado, pero poco ha impactado en su fortalecimiento.
Argentina y los subsidios a la energía
Desde el 2003 los subsidios económicos en general, y los energéticos, aumentaron de forma considerable y creciente durante las próximas dos siguientes décadas.
Un informe de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) y el Instituto Argentina de la Energía (IEA), marca que las emergencias económicas dictadas en aquel entonces ordenaron un congelamiento de precios amparados por el Estado nacional, que debió hacerse cargo de los mayores costos de los productos energéticos que fue necesario importar para afrontar el crecimiento de la demanda interna.
El contexto de ingresos parcialmente congelados (tarifas) y costos empresarios crecientes provocó un progresivo deterioro de su situación patrimonial y caída de los resultados de las empresas distribuidoras y transportistas de energía y gas, dice el informe.
De esa forma, los subsidios económicos se incrementaron significativamente entre el 2005 y el 2015. “Pasaron de representar el 0,4% del PBI en 2005 al 4,1% del PBI en 2015. Dentro de ese total la mayor parte de los mismos corresponde a energía (de 0,2% del PBI en 2005 pasa a 2,9% del PBI en 2014)”.
Según ASAP e IAE, estos subsidios impactaron en el deterioro de la calidad del servicio, pero también en generar un esquema “profundamente inequitativo a nivel regional y provincial”.
“Los subsidios a la energía han sido la piedra en el zapato de la macroeconomía argentina desde que en 2005 empezaron a escalar y llegaron a valores récord superiores al 3% del PIB en 2015″, dijo Fernando Navajas en un informe publicado por FIEL.
Entre 2015 y 2019, el total de subsidios a la energía se redujo de 3% del PIB en 2015 a 1,4%, pasando de US$18.961 millones a US$5.954 millones, un 69% menos (electricidad -68%, gas -61% y petróleo -100%).
Tanto en gas como en electricidad, “esto fue posible por el efecto conjunto de reducción del precio que recibe la oferta y al mismo tiempo un aumento de lo que paga la demanda”, según un informe de la Secretaría de Energía de aquel período.
No obstante, los aumentos que durante ese período se reflejaron en las boletas de usuarios residencial y comerciales generó un fuerte rechazo hacia la gestión de Mauricio Macri.
En 2021, el Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), de Jorge Colina, publicó un informe en el cual se insiste que con la llegada de Alberto Fernández en 2019 y la pandemia del 2020, el Gobierno volvió a congelar tarifas y aumentar subsidios. Los subsidios económicos aumentaron del 1,9% del PBI en 2019 al 2,9% en 2020 y el 5,8% en 2021.
Según un informe del Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción, en Argentina se ha recurrido con frecuencia a los subsidios masivos de energía, tanto para empresas como para los usuarios residenciales y comerciales. “Hay evidencia empírica que muestra que los subsidios generalizados, por lo general, no resuelven el problema de la pobreza energética y, a la larga, agudizan el uso ineficiente de la energía”, dice el informe.
Los subsidios son, en general, mecanismos poco flexibles. Incrementan el gasto público y, en cierta medida, cuando se aplican indiscriminadamente a toda la población amplían la desigualdad.
En 2022, y en el marco del acuerdo alcanzado entre Argentina y el FMI, el Gobierno inició un proceso de segmentación tarifaria quitando subsidios a los hogares de mayores ingresos.
La segmentación del 2022, sumada a una reducción en la importación de energía, resultó en una caída en los subsidios energéticos durante el primer semestre del 2023. Un informe de julio de Economía y Energía, de Nicolás Arceo, afirma que en el primer semestre de 2023 los subsidios devengados al sector energético se redujeron en un 1,7% (US$113 millones) con relación a 2022.
En una proyección del devenir de los costes de la energía eléctrica y el gas hacia 2026, la consultora de Arceo señaló que “la disminución de los costos de abastecimiento del sistema debería permitir una reducción progresiva de los subsidios a la energía a lo largo de los próximos años, sin implicar incrementos”.
Para los usuarios de mayores ingresos, “las tarifas de energía eléctrica en dólares no deberían exhibir aumentos entre 2023 y 2026, e incluso podrían reducirse levemente. En el caso de las tarifas de gas natural, deberían exhibir un incremento anual promedio del 12% en dólares para lograr la eliminación plena de los subsidios en el año 2026″.
Otro caso es el nivel de menores ingresos: “Alcanzar un nivel de subsidios en los sectores de menores recursos (Nivel 2) que represente solo el 50% del costo de suministro, y contemplándose incrementos del valor agregado de distribución y transporte, implicaría aumentos muchos más significativos”. La consultora lo calcula en un aumento promedio anual en dólares del 39% para el gas natural y del 23% para la energía eléctrica.
De alcanzar este escenario, “en el que los usuarios de bajos recursos abonan el 50% del costo de suministro y el resto de los usuarios el costo pleno, los subsidios a la energía se reducirían en 2026 a cerca de US$2.600 millones y se destinarían íntegramente a subsidiar el costo de abastecimiento de los sectores de menores ingresos”.
No obstante, estos aumentos implicarían un esfuerzo importante para esos sectores. “Difícilmente sean política y socialmente aplicables a lo largo de los próximos años, más aún en un escenario de depreciación esperada del tipo de cambio”, señaló el informe.
Colombia: historial en programas de transferencia
El país andino tiene una amplía tradición en lo que se refiere a los programas de transferencia con Familias en Acción, que, según el BID, “comenzó en el año 2000 como una intervención temporal enfocada en municipios rurales y urbanos con menos de 100.000 habitantes” y se enfoca en apoyar a las familias con niños y adolescentes por medio de una transferencia monetaria directa, condicionada y periódica.
Luis Fernando Mejía, de Fedesarrollo, destaca que Familias en Acción estuvo inspirado en programas de transferencias monetarias condicionadas en países como Brasil y México y calificó sus resultados como exitosos hasta el momento.
En 2022, la pobreza multidimensional de Colombia alcanzó al 12,9% de la población, una reducción de 3,1 puntos porcentuales (pps) frente a lo reportado en 2021 (16%), de acuerdo al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane).
Luego del repunte que hubo en 2020 por la crisis del coronavirus, cerca de 1,47 millones de personas lograron salir de la pobreza multidimensional en 2021 y con esto el año pasado 6,6 millones se encontraban en esa condición.
Desde 2002 y hasta el 2011 Colombia pudo avanzar en la lucha contra la pobreza al pasar del 49,7% al 34,1% en ese período. Con la llegada de la pandemia, la pobreza multidimensional en el país incrementó del 17,5% del 2019 al 18,1% en el 2020.
Para responder a la crisis Colombia puso en marcha el programa de transferencias monetarias conocido como Ingreso Solidario, que según el BID “tuvo un impacto positivo en los gastos de educación y alquiler de los beneficiarios, mejoró la salud mental, aumentó la inclusión financiera y el uso de mecanismos de pago móvil, todo sin afectar la oferta laboral”.
Por su parte, el vicepresidente del Consejo Privado de Competitividad, Daniel Gómez, explica que las distintas evaluaciones muestran que Ingreso Solidario efectivamente contribuyó a reducir condiciones de vulnerabilidad durante pandemia, ayudando a mejorar el acceso a nutrición, a educación, a salud y a higiene en los hogares.
El gasto en protección social en el 2020 fue equivalente al 3,3% del PIB en el país y el porcentaje de beneficiarios con relación a la población del país del 51%.
Después de la pandemia, el Gobierno colombiano integra los programas de transferencia monetaria en uno solo que se denomina Renta Ciudadana, que ya fue puesto en marcha y busca atender a más 3 millones de hogares en situación de pobreza extrema, pobreza moderada y vulnerabilidad de todo el país.
Frente a este subsidio, Daniel Gómez señaló que lo importante es mirar bien los parámetros y revisar “cómo se compara el monto otorgado con los ingresos que pueden obtener estas personas en el mercado laboral, para ver si está correcto el balance entre la protección de ingresos vs. el incentivo a la participación laboral, entre otros”.
En Colombia coexisten otros subsidios como Jóvenes en Acción (busca impulsar la formación de capital humano y social de la población joven), Colombia Mayor (se pretende aumentar la protección a los adultos mayores a través de la entrega de un subsidio económico) o Mi Casa Ya (está dirigido a colombianos interesados en adquirir vivienda nueva, que no han sido beneficiarios de otro subsidio de vivienda y que no son propietarios).
Clara Inés Pardo, de la Universidad del Rosario, dice que en el caso del acceso a casa propia “varios estudios recomiendan que los subsidios se amplíen para vivienda rural, que no solo sea para compra sino también para mejoras habitacionales y que se trabaje con subsidios que fomenten la construcción verde, lo cual generaría un programa integral con mayor impacto”.
“Los logros en el país en los últimos años de los subsidios han sido importantes al lograr proyectos en más de 500 municipios, donde el 80% de los beneficiarios han sido de ingresos bajos, es decir, que ganan menos de dos salarios mínimos”, aseguró.
En mayo pasado, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) lanzó el Registro Social de Hogares, un nuevo sistema de información de las condiciones económicas y sociales de los colombianos que ayudará a mejorar la focalización de los subsidios sociales.
“En términos de focalización, se espera que haya una mejor calidad, completitud y actualización de la información y una disminución notoria de los errores de focalización en la oferta social. Adicionalmente, se reducirán los trámites a los ciudadanos y se creará una relación más cercana entre ciudadano y Estado”, informó esa entidad en su momento.
En Colombia el instrumento de focalización es el Sisbén, que ya está en su cuarta versión desde que se implementó en el país. “Es un gran sistema, que ha estado en continua mejora, y ahora la idea del Registro Social de Hogares, que este Gobierno retomó, es una gran oportunidad de tener una combinación de registros administrativos, Sisbén IV, otro tipo de información que complemente y nos dé una mejor idea de cuál es la situación socioeconómica y de ingresos de los hogares”, concluyó Gómez.
Chile: sistema de protección integral
Luego de la pandemia, la cifra de pobreza en Chile se redujo al nivel más bajo desde que se tiene registro, atribuido en gran medida a los más de US$33.000 millones en ayudas sociales entregadas por el Gobierno para enfrentar los confinamientos y otras restricciones sanitarias.
La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) 2022 que se publicó en julio da cuenta de que la pobreza medida por ingresos descendió del 10,7% en 2020 al 6,5% actual, lo que equivale a 1.292.521 personas. También la pobreza extrema disminuyó en el país, situándose en 2% de la población frente al 4,3% reportado en 2020 y el 2,3% en 2017.
Entrevistado por Bloomberg Línea, José Manuel Salazar-Xirinachs, secretario ejecutivo de la Cepal, manifestó que la reducción de la pobreza en Chile está relacionada con una política de largo plazo en este país o, en líneas generales, a un sistema de protección integral. Esto incluye registros sociales de la población en situación de vulnerabilidad.
Entre las ayudas económicas otorgadas por el Gobierno chileno a sectores más pobres en los últimos tres años la que tuvo mayor impacto fue el Ingreso Familiar de Emergencias (IFE), cuyo aporte inicialmente tenía como fin beneficiar a las personas perjudicadas por los confinamientos y toques de queda. En general, entre 2020 y 2021 este subsidio inyectó unos US$24.969 millones a los hogares.
En un principio, la ayuda benefició a 4.500.0000 de personas, pero luego amplió su cobertura hasta llegar a 15.000.000 chilenos. Aunque hubo varias versiones de este subsidio con distintos montos, una de las más populares fue el IFE Universal.
Concluida la pandemia, se pagó el IFE Laboral hasta agosto de 2023, un incentivo para que los trabajadores, previamente desempleados, se emplearan formalmente.
En menor medida, otras medidas fiscales de ayuda directa entregadas en la pandemia fueron los bonos Clase Media, Emergencia, Covid Navidad, Transportistas, apoyo a Pymes, Cuentas Individuales, y cajas de alimentos.
Según las estimaciones del Ministerio de Hacienda en su Informe de Finanzas Públicas del cuarto trimestre de 2021, la caída de ingresos laborales líquidos de los hogares se ubicó en torno a los US$28.600 millones al mes de octubre de ese año. Pero “las ayudas directas a los hogares habrían casi compensado las pérdidas ocurridas por pandemia”. Estas llegaron a más del 90% de los hogares.
Se trataron de ayudas fiscales sin precedentes que, junto con los retiros de pensiones en el contexto de la pandemia, impulsaron el crecimiento del PIB a un récord de 11,7% anual en 2021 y la inflación al 14,1% interanual en 2022, el nivel más alto desde la década de 1990.
Con la finalización de la pandemia, la entrega de los subsidios se está focalizando en los grupos más vulnerables.
Entre las ayudas económicas otorgadas por el Gobierno chileno a sectores más pobres en los últimos cinco años destacan las siguientes:
Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) Universal:
Este aporte monetario fue creado durante la pandemia con el fin de beneficiar a las personas perjudicadas por los confinamientos y toques de queda. En un principio benefició a 4.500.0000 de personas, pero luego amplió su cobertura hasta llegar a 15.000.000 de chilenos. Aunque hubo varias versiones de este subsidio con distintos montos, una de las más populares fue el IFE Universal.
Hasta agosto de 2023 se pagó el IFE Laboral, un incentivo para que los trabajadores, previamente desempleados, se empleraran formalmente. Actualmente no se entrega a la población.
Subsidio Protege Apoya:
Este aporte económico entregado por el Estado chileno está destinado a cualquier persona trabajadora, ya sea dependiente o independiente, que esté al cuidado de un niño o niña menor de cinco años, que no tenga garantizado el derecho a la sala cuna por parte de su empleador.
El monto entregado es de 200.000 mensuales, lo que equivale a unos US$220 dólares.
Pensión Garantizada Universal (PGU):
Es un beneficio donde el Estado entrega un monto universal para todas las personas mayores de 65 años de edad que no pertenecen al 10% de las familias con mayores ingresos del país.
La PGU sustituye a los beneficios de vejez estatales, entre ellos la Pensión Básica Solidaria (PBS).
El monto puede ascender a un máximo de $206.173 (US$228), lo que se ajusta con el IPC. Este aporte se debe solicitar, ya que no se recibe de forma automática.
Ingreso Mínimo Garantizado:
Este aporte económico está dirigido a los trabajadores dependientes con jornada mayor de 30 horas. El subsidio permite aumentar los ingresos de los trabajadores de forma que se pueda garantizar un salario mínimo líquido de al menos 379.793 pesos chilenos (US$427).
