Bogotá — En 2019 un equipo de expertos estudió los impuestos departamentales y municipales de Colombia para recomendar cómo hacerlos más efecientes, reactivar la economía de las regiones y luchar contra la evasión. Con parte del trabajo adelantado, el MinHacienda anunció que en 2023 se hará una tributaria territorial.
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Después de haberse aprobado una reforma tributaria recientemente, ¿por qué y para qué hacer una tributaria territorial? Bloomberg Línea consultó a expertos para conocer qué ajustes se podrían hacer a los impuestos municipales y departamentales y cuál es su importancia para el país.
“El Gobierno va a presentar una reforma tributaria de impuestos departamentales y municipales, pero eso es más una racionalización de un sistema que es muy complejo, casi caótico en algunos casos, para tener un único sistema. Eso además está basado en la misión de desentralización”, dijo hace unos días el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo.
¿Cuál es la importancia de una tributaria territorial?
En Colombia existen 21 impuestos vigentes a cargo de los municipios y 14 a cargo de los departamentos, siendo estos una fuente importante de recursos que obtienen los territorios para su desarrollo.
A nivel municipal, el 77% del recaudo se obtiene principalmente a través de tres impuestos: predial (34%), ICA (36%) y sobretasa a la gasolina (7%), resalta un documento de la falcultad de economía de la Universidad de los Andes.
A nivel departamental los impuestos que más aportan (71%) son los que gravan el consumo de bienes y servicios que causan algún daño a la sociedad, añaden los expertos de los Andes, al indicar que entre estos se encuentran los impuestos al consumo de cerveza, licores y cigarrillos (que suman el 58% de los ingresos), la sobretasa a la gasolina y el impuesto a vehículos.
Desde la visión del economista Martín Jaramillo, “los tributos territoriales en Colombia no se actualizan hace varias décadas. Son ineficientes, inequitativos, generan distorsiones y son responsables del subdesarrollo de muchas ciudades”.
“Se ha encontrado que, los recaudos tributarios territoriales en Colombia, en especial el impuesto predial, mejoran la provisión de bienes y servicios como educación, salud, acueducto y alcantarillado”, añaden los expertos de los Andes.
Para el economista Gabriel Angarita, “una reforma a los impuestos territoriales le daría dinamismo al proceso de descentralización y mayor autonomía financiera a los territorios. Parte de este proceso implica primero que todo unas reformas administrativas y de modernización para poder reducir evasión y elusión, por ejemplo, se requeriría actualizar los avalúos catastrales”.
¿Cómo se pueden mejorar los impuestos territoriales?
De acuerdo con Jaramillo, deberían hacerse al menos tres cosas en la reforma tributaria territorial: 1) cambiar el ICA para que no sea un impuesto que grava el ingreso, sino las utilidades, estilo sobretasa de renta, que la Dian podría servir de recaudador si la entidad lo solicita; 2) aumentar los impuestos ambientales al promedio de la OCDE con destinación específica a las regiones y 3) eliminar todas las estampillas.
Angarita agregó que “de esta reforma será importante cómo se organizan y se complementan los impuestos nacionales y locales. Ambos tipos de impuestos deben integrarse para poder avanzar hacía un mejor sistema tributario que promueva el empleo y la equidad”.
Renovación de ICA
Como contexto, el impuesto de industria y comercio (ICA) grava las actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas dentro de un municipio. En 2019 se recolectaron aproximadamente $9,5 billones con este impuesto, explican expertos de los Andes.
Tal como sugirió la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Regional en su informe, “el impuesto no debe cobrarse sobre ingresos brutos”. Teniendo en cuenta esto, desde los Andes proponen cambiar el ICA actual por un impuesto municipal de renta. Este impuesto sería similar al impuesto de renta nacional, pero las entidades territoriales mantendrían las competencias de administración y control.
Dado que de alguna manera el ICA duplica la tributación de una misma actividad, algo que se ha intentado ajustar con los descuentos que las empresas pueden hacer del ICA en la declaración de renta, desde los Andes proponen prescindir de ese descuento porque además, “constituye una transferencia implícita del gobierno central a los entes territoriales y genera incentivos para aumentar las tarifas del ICA”.
En palabras de Angarita, el ICA es un impuesto con alta incidencia para las decisiones de inversión y creación de empleo, pero que al tener varios inconvenientes, es clave rediseñarlo. “Este impuesto tiene un diseño que castiga a las empresas con menores márgenes de utilidades porque no se cobra sobre utilidades sino ingresos totales, así que sería ideal si la reforma permite corregir este problema y aliviar la carga tributaria de las empresas”.
Adiós a las estampillas
Hay que saber que las estampillas surgen como un medio de verificación de que contratos oficiales o privados cuentan con respaldo de alguna autoridad oficial. Por este servicio, los gobiernos imponen una tarifa de acuerdo con el monto del contrato. En Colombia, las estampillas gravan mayoritariamente los contratos entre entidades públicas y agentes privados.
Esas estampillas son impuestos que los municipios (Concejos) y departamentos (Asambleas) pueden crear para destinación específica. En el país hay alrededor de 60 estampillas territoriales vigentes, “en 2019, los departamentos y municipios recaudaron ingresos por $2,8 billones por este tributo”. Ese tributo es ineficiente y encarece la contratación pública, dicen desde los Andes.
“En el largo plazo deben desaparecer las estampillas. Sin embargo, dada la dependencia de municipios pequeños este debe ser un proceso paulatino, a medida que se generen recursos con el fortalecimiento de otros impuestos, especialmente el predial, y ganancias en eficiencia en la recaudación será posible sustituirlo completamente”, añaden los expertos de la universidad.
Fortalecer los impuestos ambientales y de salud
Los impuestos departamentales que más aportan al recaudo son los que recaen sobre el consumo de alcohol y tabaco. En estos los departamentos recaudaron $6 billones en 2019. “Aún existe espacio para incrementar las tasas sobre estos bienes”, dice el documento de la facultad de economía de los Andes.
“Además de aumentar la tarifa del impuesto a cigarrillos y tabaco, es recomendable ampliar el hecho generador para incluir nuevas formas de consumo, como vapeadores y cigarrillos eléctricos”, agregaron los expertos.
También hay espacio para estudiar y mejorar los impuestos a la contaminación y congestión de vías. No obstante, según los expertos de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Regional, “las tasas por congestión son una medida que requiere una inversión en infraestructura apreciable, pues se cobra a través de cámaras que compaginan las placas de los automóviles con bases de cobro. Además, implican retos en implementación incluso para los gobiernos locales institucionalmente más sólidos”.
Administración tributaria
En el área de administración tributaria, en el corto plazo, se debe facilitar la administración tributaria por colaboración, esto es, que ciudades grandes o departamentos puedan prestar servicios y asesorar a municipios más pequeños, ayudando a aumentar eficiencia y a liberar recursos, resaltaron los de los Andes.
Así mismo indicaron que “debe haber un estatuto tributario territorial que unifique definiciones, manteniendo la competencia de los concejos municipales para establecer tarifas. Este estatuto mejoraría los canales de información, facilitaría la labor de las autoridades tributarias y el cumplimiento de los contribuyentes”.
