Buenos Aires — Si bien el término cepo cambiario se empezó a utilizar, de forma coloquial, en 2011, durante el Gobierno de Cristina Kirchner, las restricciones a las operatorias con dólar en nuestro país son tan viejas como lo es el fútbol profesional. Fue en 1931 cuando el presidente de facto José Félix Uriburu impuso el primer control de cambios de la historia. Precisamente, el mismo año en el cual se disputó el primer campeonato de primera división en el cual los futbolistas cobraron por hacer su trabajo.
Desde ese entonces, la libertad para transaccionar divisas ha sido la excepción y no la regla. De hecho, de la década de 1930 hacia aquí, salvo en la época de la Convertibilidad de los ‘90, no hubo otro período tan extendido sin controles al movimiento de capitales en la Argentina.
El libro Control de Cambio en la Argentina, publicado en 1989 por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), analiza el período 1931 a 1981 y destaca que: “Con excepción de los períodos 1959 a 1962, 1967 a 1970 y 1979 a 1982, las restricciones a los movimientos de capital, los permisos previos de importación, la obligación de venta al estado del producido de las exportaciones y otras restricciones fueron la norma permanente en la Argentina”.
A la hora de intentar entender el por qué de este fenómeno, el equipo de FIEL explicaba: “Los argumentos esgrimidos, en general, para el mantenimiento de controles, aún en períodos que no pueden ser calificados como de emergencia, se vinculan con la posibilidad de frenar la fuga de capitales en un país con fuerte inestabilidad política, con la necesidad de mantener estable el tipo de cambio para estimular la industrialización y evitar las fluctuaciones que afecten la tasa de inflación y el salario real”.
FIEL señalaba, por aquel entonces, algunos motivos que habían aparecido en la época de la publicación del libro: “La llamada escasez estructural de divisas y el problema fiscal que genera la obligación de cumplir con los servicios de la deuda pública”.
De la década del ‘30 al ‘80
- Período 1931 y 1933: Bajo la presidencia de Uriburu se creó, en noviembre de 1931, la Comisión de Cambios. Y se estableció, según explica FIEL, un control “absoluto” de las operaciones cambiarias (comerciales, por servicios y financieras). El libro consigna que, en este período, los exportadores estaban obligados a entregar todo el cambio proveniente de sus embarques en plazos determinados. Asimismo, para la importación y las transferencias de fondos fue necesario contar con permisos otorgados por la Comisión. La brecha cambiaria en este período, entre el mercado de cambios oficial y el paralelo, se ubicó en torno al 40%.
- Período 1934 a 1937: El libro de FIEL destaca un quiebre a partir de 1934. Allí se estableció un mercado oficial para la mayoría de transacciones corrientes y uno libre para las operaciones restantes (funcionó como una legalización del paralelo). Aparece en esta época el Margen de Cambios, mediante el cual había una flotación administrada en el mercado libre, y se introduce el permiso previo de importación y de aforo para la exportación tradicional. No obstante, no había restricciones a los flujos financieros. La brecha media en esta época fue del 20%, detalla FIEL.
- Período 1938 a 1940: Se preserva el mercado tradicional y el margen de cambios y aparecen restricciones al otorgamiento de permisos previos de cambio, particularmente relacionados a importaciones que llegaban de Estados Unidos y otros países con los cuales la balanza de pagos era desfavorable. Por otro lado, se suspende el otorgamiento de permisos para importar artículos considerados “superfluos”. Renacen restricciones cuantitativas a las importaciones y la brecha promedió el 19% por estos años.
- Período 1941 a 1945: Según explica FIEL, en esta época se suprimió el permiso previo de cambio para la mayoría de las importaciones y se estableció un régimen de licitaciones para artículos “superfluos”. En 1943 se estableció un permiso de entrada o salida de capitales, que rompió la libertad absoluta que regía desde 1933. La brecha, en esta época, promedió el 10%.
- Período 1946 a 1949: Ya con el peronismo en el poder, se llevó a cabo un desdoblamiento de los tipos de cambio oficiales compradores y vendedores en básico y preferencial, por lo que el mercado paralelo dejó de ser reconocido oficialmente. Apareció un contralor selectivo de importaciones, reestableciendo cuotas. Ya no podían importarse bienes no esenciales de países no limítrofes o con los cuales no hubiera un convenio. Se extendieron los controles a las salidas de fondos y se liberalizaron, en forma progresiva, los ingresos. Describe FIEL que aparecen en este época múltiples tipos de cambio y que la brecha promedió un 113% por estos años.
- Período de 1950 a 1955: Según consigna el libro Control de Cambios en Argentina, la brecha en el este segundo tramo de la Presidencia de Juan Domingo Perón promedió el 274%. Por estos años hubo un prorrateo de divisas conforme a consumos registrados e importaciones anteriores. Además, se fue a fondo con el criterio selectivo en el otorgamiento de permisos y previos.
- Período 1955 a 1958: Posterior al derrocamiento de Perón comienza a liberarse de forma gradual el mercado de cambios y aparece un único tipo de cambio oficial (fijo), mientras que reaparece el mercado libre (con flotación administrada). Se reimplantan los aforos de exportación y se permite, en forma gradual, la libre movilidad internacional de capitales. La brecha en este período osciló entre el 100% y el 110%, según los datos consignados por FIEL.
- Período de 1959 a 1963: Por estos años no hay cepo y rige una flotación administrada, en tanto que la brecha desaparece.
- Período 1964 a 1966: Reaparecen los controles de cambios y la brecha se ubica en torno al 20%. Aparece una obligatoriedad general de negociar las divisas provenientes de las exportación dentro de plazos determinados y se prohíbe importar artículos “prescindibles” o suministrables por la industria nacional. Además, se prohíbe constituir depósitos en moneda extranjera y se dispone la liquidación de los existentes. Por otro lado, todo tipo de transferencias de fondos al exterior queda sujeta al cumplimiento de condiciones de legitimidad.
- Período de 1967 a 1970: Se liberan plenamente los movimientos de capitales y desaparece todo rastro de supervisión o aprobación de importaciones y la brecha se hace nula hasta el tercer trimestre de 1970, momento en el que empieza a revertirse la política cambiaria y se empiea a controlar los egresos de fondos financieros.
- Período 1971 a 1976: Se reinstaura totalmente el control de cambios. Se crea un mercado comercial (con un dólar fijo y único) para las exportaciones tradicionales, las importaciones permitidas, el 90% de las exportaciones no tradicionales y los fletes y seguros. Y se crea un mercado financiero (flotante al principio y luego fijo) para las transferencias de capitales e intereses, las operaciones de cambio a término y el 10% de las exportaciones no tradicionales. Reaparece el mercado paralelo (no legal) y la brecha promedió entre 120% y 170% entre 1974 y 1975. Entre marzo y junio de 1975 se desatan las primeras megadevaluaciones de la historia argentina.
- Período 1976 a 1981: Durante la dictadura más sangrienta que tuvo la Argentina, se unificó el mercado cambiario en 1976 y se abrió la posibilidad de comprar hasta US$1.000 por persona sin declaración jurada (luego el número se llevó a US$20.000 por persona y sin declaración jurada). Según explica un texto de Manuel Badosa, en estos años se abrió completamente la cuenta capitales del balance de pagos, luego de hacerse numerosos intentos por controlar las entradas con diferentes mecanismos. Fueron eliminándose restricciones a los pagos de importaciones, se autorizaron pagos de dividendos. Además, se extendieron los plazos para la liquidación de divisas de exportadores, se redujeron las exigencias de financiamiento externo de importaciones y la brecha cambiaria fue nula. Sin embargo, en 1981 se reinstauró el mercado doble, lo que implicó el comienzo de un nuevo ciclo de controles en materia cambiaria.
Década de 1980
En 1983, con el retorno de la democracia, llegó al poder la Unión Cívica Radical (UCR) con Raúl Alfonsín a la cabeza. Nuevamente, este período estuvo signado por los controles cambiarios.
Gabriel Caamaño Gómez, director la consultora Ledesma, señala que “durante todo el gobierno de Alfonsín hubo controles de cambio”.
Un trabajo realizado por la consultora que dirige Caamaño detalla que en agosto de 1988 se presentó el Plan Primavera y que el golpe a la inercia inflacionaria consistió esta vez en un acuerdo con las empresas líderes y con la Cámara de Comercio a cambio de reducciones impositivas. Además, se estableció un nuevo régimen cambiario por el cual el Estado compraba dólares a los exportadores en el mercado oficial y los vendía a los importadores en el mercado financiero, obteniendo diferencias para cubrir el déficit. Paralelamente, se intentaba disminuir las expectativas de inflación preanunciando el tipo de cambio y asegurando una determinada relación entre el tipo de cambio oficial y el financiero, garantizándolo con ventas en subasta pública de dólares a los grandes operadores del mercado.
“Tras el breve impacto inicial, el plan no sobrevivió a la escasez de reservas y a la incertidumbre que generaba la inminente elección por el recambio presidencial, a principios de 1989″, señala el estudio de Ledesma. Y puntualiza: “A fines de enero de 1989 se inició una corrida cambiaria que el gobierno no podía afrontar manteniendo el precio del dólar y las sospechas se confirmaron cuando el 6 de febrero de aquel año se anunció el abandono de la subasta de dólares por parte del Central. La liberación del tipo de cambio dio paso a la corrida cambiaria generalizada”.
“El 3 de febrero de 1989 el tipo de cambio oficial se ubicó en 14,06 australes por dólar y el libre en 17,90 australes, aumentando la brecha a 27,3%. Nuevamente, la brecha se había ampliado”, detalla el documento de Ledesma.
Década del ‘90 y un cambio de paradigmas que duró 10 años
El 27 de marzo, con Carlos Saúl Menem como Presidente y Domingo Felipe Cavallo como ministro de Economía, fue sancionada la Ley de Convertibilidad, mediante la cual llegó un período de absoluta liberalización de capitales.
“Los ‘90 fueron un oasis en la historia Argentina”, sostuvo Caamaño Gómez. Y explicó: “Hubo apertura de capital y financiera, con libertad de portafolios. Es decir, el exportador si quería, por ejemplo, ni siquiera tenía la obligación de traer el dinero, la podía dejar afuera”.
Curiosamente, tras diez años de convertibilidad, fue el propio Cavallo en 2001, como ministro de Economía de Fernando de la Rúa, quien enterró esa libertad total: “La convertibilidad, establecida en el artículo Nº 1 de la Ley Nº 23.928/91, fue derogada formalmente en enero de 2002, a través de la Ley Nº 25.561/02. Pero, en los hechos la convertibilidad dejó de existir el viernes 30 de noviembre de 2001, ya que el Decreto Nº 1.570/2001 (del 01-12-01) estableció el control de cambios a partir del lunes siguiente e implementó el corralito bancario, para frenar, en forma respectiva, la fuga de capitales y la corrida cambiaria creciente que se estaba experimentando”, expresa el informe de Ledesma.
Un siglo XXI signado por los controles de cambio
La liberalización total de los ‘90 no se volvió a observar durante los 2000, años en los que gobernaron Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Existieron en esos años límites a las compras de divisas.
Sin embargo, el cepo moderno llegó en 2011, con Cristina en el poder. Las medidas implementadas nacieron del 28 de octubre del 2011, a través de la Resolución General 3210, de la AFIP, que habilitaron la creación del “Programa de Consulta de Operaciones Cambiarias”, para que previo a la compra de dólares, las entidades autorizadas a operar en cambios debieran consulten si el adquiriente se encontraba capacitado fiscalmente para dicha adquisición.
Posteriormente, fueron apareciendo nuevas regulaciones del Banco Central y de la AFIP, que permitieron impedir giros de regalías y dividendos al exterior, entre otras prohibiciones.
En junio de 2012 se prohibió lisa y llanamente el dólar para ahorro y solo se podía comprar divisas para viajes al exterior o compra de bienes.
Luego, en agosto de ese mismo año, la AFIP determinó que se debía pagar un 15% del consumo que se realice en otros países con tarjetas de crédito o débito. Tal porcentaje sería contabilizado como anticipo de impuestos como Bienes Personales o Ganancias. No obstante, en diciembre de 2013 ese porcentaje llegó al 35%.
El 27 de enero de 2014, luego de una devaluación, se volvió a permitir la compra de dólares para ahorrar a quienes tuviesen un sueldo de más de dos salarios mínimos. Todas estas personas, podían comprar hasta el 20% de su salario, con un tope de US$2.000 mensuales.
En 2015, tras asumir a la Presidencia de la Nación, Mauricio Macri levantó el cepo y llevó adelante una apertura de la cuenta capital. Sin embargo, hacia fines de su gobierno, y tras desatarse una enorme crisis cambiaria que se agudizó luego de las elecciones de 2019, su gobierno decidió reimplantar un cepo, mediante el cual podía comprar hasta US$10.000 por mes cada persona.
Con la llegada de Alberto Fernández al poder, en 2019, las restricciones de agudizaron hasta el extremo, al punto que el cepo cambiario del Frente de Todos es para diversos analistas el más férreo de la historia argentina. Actualmente, solo pueden comprar US$200 en el mercado oficial personas que cumplan un sinfín de requisitos. Y, para hacerlo, deben pagar un 30% de impuesto PAÍS más un 35% de adelanto de Ganancias.
Y el acceso al dólar importador es cada vez más difícil, al punto que muchas compañías piden cautelares para que se les liberen las divisas. Además, los exportadores tienen obligaciones de liquidar sus ventas en plazos establecidos.
El acceso a dólar turista también presenta diferentes dificultades y una fenomenal carga impositiva en concepto de impuesto PAÍS (30%), adelanto de Ganancias (45%) y adelanto de Bienes Personales (25%).
Por otro lado, el Banco Central también ha desarrollado múltiples cepos en el mercado bursátil, para mantener a raya la brecha entre el dólar oficial y el dólar que se transacciona a través de la compraventa de bonos.