Bloomberg — Los funcionarios estadounidenses dedicaron cientos de horas a lo largo de cinco meses a debatir, elaborar y luego anunciar una serie de sanciones económicas para tratar de disuadir al presidente ruso Vladimir Putin de invadir Ucrania, pero casi desde el principio, muchos compartieron la misma opinión: esta estrategia probablemente no funcionaría.
Las preocupaciones se hicieron realidad el jueves, cuando las fuerzas rusas atacaron diversos puntos en toda Ucrania y Putin prometió “desmilitarizar” el país y reemplazar a sus líderes. El gobierno de Ucrania calificó la ofensiva rusa de “invasión a gran escala”. En una declaración de última hora la noche del miércoles, el presidente de Estados Unidos, Joe Biden, dijo que anunciaría de forma inminente “más consecuencias” contra Rusia, además de las sanciones desveladas a principios de semana.
El martes, Biden había establecido un “primer tramo” parcial de sanciones -un modesto paquete que decepcionó a los observadores políticos y a los mercados financieros- y al día siguiente siguió con medidas adicionales, incluyendo sanciones contra Nord Stream 2 AG, la empresa que construyó el gasoducto de US$11.000 millones que conecta Rusia y Alemania. Los funcionarios de Biden han dicho que tienen previstos castigos más severos, pero entre bastidores persiste el escepticismo sobre la estrategia.
Más de una docena de funcionarios estadounidenses actuales y anteriores, muchos de los cuales ayudaron a elaborar la respuesta, dijeron a Bloomberg News que dudaban profundamente de que las sanciones pudieran cambiar el comportamiento de Putin. Sin embargo, después de que Biden dejara claro el 2021 que Estados Unidos no enviaría tropas ni armas pesadas a Ucrania, no había otras opciones sólidas. Quedó en manos de su equipo intentar demostrar, por primera vez, que la amenaza de una guerra económica contra un adversario importante como Rusia sería suficiente cuando la disuasión militar no fuera una opción.
A medida que los líderes de Estados Unidos se mostraban recelosos de repetir las debacles militares en Irak y Afganistán, la relativa facilidad para imponer sanciones económicas ha hecho de esta una opción de política exterior de primer recurso. Esto, a pesar de que cada vez hay más pruebas de que a menudo no logran sus objetivos.
En algunos casos, la experiencia ha demostrado que las sanciones no hacen sino afianzar el comportamiento indeseable de las partes a las que van dirigidas. Estas limitaciones se ven agravadas por la perspectiva de que las sanciones más duras contra Rusia -las que podrían alterar realmente el comportamiento de Putin- también pondrían en peligro las economías de Estados Unidos y del mundo, ya acosadas por la subida de los precios del petróleo y otras materias primas.
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“La herramienta de las sanciones se ha debilitado”, dijo Stephen Biegun, ex subsecretario de Estado bajo el mandato de Donald Trump y veterano de otras administraciones republicanas, que ayudó a formular la política estadounidense hacia Corea del Norte. Biegun dijo que la administración de Biden no tiene buenas opciones para contrarrestar a Putin, pero el uso de sanciones “no ha parecido alterar significativamente el comportamiento de ninguna parte extranjera cuyas acciones preocupen a Estados Unidos”.
La primera oleada de sanciones ciertamente no disuadió a Putin, que anunció la ofensiva rusa en un discurso televisado y dijo que pretendía derrocar lo que llamó “el régimen de Kiev”. Putin dijo que actuaba en parte para proteger a los civiles de las regiones separatistas de los militares ucranianos, aunque no había pruebas de que estuvieran bajo ninguna amenaza de ataque.
Poco después, Rusia lanzó una andanada de ataques con misiles y artillería. La guardia fronteriza ucraniana dijo que estaba siendo bombardeada desde cinco regiones, incluida Crimea en el sur y Bielorrusia en el norte, mientras columnas de tanques rusos se adentraban en el país. El Ministerio del Interior ucraniano dijo que la capital, Kiev, estaba siendo atacada, e instó a los ciudadanos a acudir a los refugios.
El equipo de Biden -algunos de los cuales habían criticado a Trump y a sus predecesores por utilizar las sanciones con demasiada frecuencia y sin planes para levantarlas- adoptó finalmente una estrategia con las sanciones como principal herramienta. El miércoles por la mañana, una persona familiarizada con el pensamiento de la administración había reconocido “un clima inevitable” sobre la perspectiva de una invasión rusa completa, pero dijo que eso está estimulando una sensación de que “estamos malditamente seguros de que vamos a tratar” de contrarrestar los planes de Putin con sanciones significativas. Esa persona, al igual que otras entrevistadas para este artículo, pidió no ser identificada para hablar de las deliberaciones internas.
Otro alto funcionario de la administración se opuso a esas opiniones pesimistas. Las sanciones son sólo una parte del esfuerzo de la administración para disuadir una invasión, dijo el funcionario, y la administración ha sido “clara” sobre la perspectiva de que Putin podría optar por invadir. Pero un objetivo más básico ha sido tratar de convencer al líder ruso de que hacerlo daría lugar a una oposición unida de las naciones occidentales, socavando la economía de Rusia y su destreza tecnológica en el futuro, dijo el funcionario estadounidense.
Hay mucho en juego: La respuesta de Estados Unidos debe servir también como mensaje a otros adversarios. Muchos altos funcionarios estadounidenses temen que una actitud blanda hacia Rusia pueda alentar una invasión china de Taiwán. Si la economía rusa sale indemne, o si las naciones occidentales se enzarzan en disputas sobre las sanciones individuales, el mensaje que se pretende transmitir será contraproducente.
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“Piensen en si la agresión de Rusia en el corazón de Europa quedara sin control, posiblemente la mayor invasión terrestre de la era posterior a la Guerra Fría”, dijo a los periodistas el 18 de febrero el viceconsejero de Seguridad Nacional, Daleep Singh. “Piensen en las preguntas que se harán sobre qué otros países podrían ser intimidados por un autócrata que busca ejercer una esfera de influencia. Son costes que no estamos dispuestos a tolerar”.
El conjunto inicial de sanciones estadounidenses -dirigidas a dos bancos rusos que sirven al Kremlin y al ejército, a las élites rusas cercanas a Putin y a las ventas rusas de deuda soberana en el extranjero- suscitó pocos aplausos. Los funcionarios dicen que se han reservado otras medidas que prometen un verdadero impacto económico. Uno de estos planes se centraría en la capacidad de los bancos estatales rusos para realizar transacciones en dólares. Algunos de los principales bancos se enfrentarían a restricciones adicionales, como la congelación de activos. Estados Unidos también ha advertido de la posibilidad de imponer límites a la venta de productos con tecnología americana compleja, como los microchips, un ataque que afectaría a los sectores de la aviación y el petróleo de Rusia, así como a su ejército.
“La escala de la que estamos hablando no tiene precedentes”, dijo Justine Walker, directora de sanciones y riesgos globales de la Asociación de Especialistas Certificados en Antilavado de Dinero. Describía el menú completo de medidas que Estados Unidos ha presagiado, pero aún no ha desencadenado.
En los últimos años, los funcionarios estadounidenses han presentado sanciones económicas contra partes que van desde un político retirado de Albania hasta el fiscal del Tribunal Penal Internacional, pasando por los hijos de funcionarios del Partido Comunista en la región china de Xinjiang. La perspectiva de estrangular la economía rusa representa un reto mucho más duro.
Al ser la undécima economía del mundo y un Estado con armas nucleares, Rusia sería la mayor y más poderosa nación que se enfrentaría a tales castigos. Es el mayor exportador de trigo y fertilizantes del mundo y el tercer exportador de crudo y carbón, y suministra el 40% de la energía de Europa. Ejerce uno de los cinco vetos en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y ha sido fundamental en las negociaciones nucleares con Irán y Corea del Norte. La importancia económica mundial de Rusia significa que cualquier sanción que altere el cálculo de Putin y le lleve a dar marcha atrás -como la prohibición de la venta de energía o la exclusión de todos los bancos rusos del sistema financiero- también supondría un dolor considerable para Europa y Estados Unidos.
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No estamos hablando de que esto se limite a una crisis entre Rusia, Ucrania y Europa”, dijo Walker. “Se convertirá en una crisis global. Y aquí es donde la administración y los aliados van a pensar muy, muy cuidadosamente”.
Biden reconoció esta semana ese acto de equilibrio, diciendo que utilizaría “todas las herramientas a nuestra disposición’' para evitar que los precios del gas suban. Según tres funcionarios familiarizados con el pensamiento de la administración, el Jefe de Gabinete de la Casa Blanca, Ron Klain, está ayudando a examinar las decisiones clave relacionadas con las sanciones por su impacto político interno antes de las elecciones de mitad de período de 2022.
Los esfuerzos de Biden por apuntalar las alianzas entre Estados Unidos y Europa han añadido desafíos geopolíticos. Mientras que Trump actuó de forma unilateral, enfureciendo a veces a los funcionarios europeos, Biden y su equipo están decididos a que la planificación de las sanciones sea colaborativa, limitando su propio margen de maniobra. Por ejemplo, los funcionarios estadounidenses tuvieron que dar marcha atrás en su esperanza inicial de que sus homólogos europeos impusieran límites drásticos a la compensación de euros de los bancos rusos.
Una de las propuestas que la administración ha rechazado hasta ahora sería la de excluir a Rusia del sistema financiero Swift, un canal de mensajería seguro que sirve a más de 11.000 instituciones financieras y empresas en más de 200 países y territorios. Tomar esa medida probablemente causaría graves daños a las economías europeas y a los medios de vida de los rusos de a pie, algo que la administración se ha resistido a hacer. Otras opciones que se discutieron, pero no se adoptaron, fueron limitar las exportaciones de carbón ruso y atacar al propio Putin.
En su retórica pública, los funcionarios estadounidenses han tratado de amplificar las amenazas que contiene su paquete de sanciones, al tiempo que juegan con las mayores ambiciones de Putin. “Si Rusia quiere aislarse de la tecnología occidental, de la economía occidental y de los mercados financieros occidentales, es una mala opción estratégica para Rusia”, dijo Singh en una reunión informativa esta semana.
Pero Rusia ha estado bajo sanciones lideradas por Estados Unidos desde 2014 y ha escapado a un daño duradero. Los castigos impuestos después de que Rusia invadiera Crimea contribuyeron a una caída estimada de 2 puntos porcentuales en el producto interior bruto del país. Pero un informe de enero del Servicio de Investigación del Congreso señaló que, a largo plazo, las sanciones han tenido “un impacto negativo pero relativamente modesto en el crecimiento de Rusia”. Según el informe, el daño fue mucho mayor debido a Covid-19 y a la caída de los precios del petróleo.
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La economía rusa se ha adaptado en gran medida a las sanciones”, dijo Andrea Kendall-Taylor, miembro del Centro para una Nueva Seguridad Americana. “Han llevado a cabo una política de sustitución de exportaciones muy importante en otras partes de la economía rusa que ahora están en auge”. Un ejemplo: El sector agrícola ruso, incluida la producción de carne y queso, está en auge.
Putin ha sido más contundente. “Al diablo con esas sanciones”, dijo a Itar-Tass en 2020. “Nos hicieron usar el cerebro”.
Las posteriores sanciones de Estados Unidos, que llegaron en respuesta a la injerencia rusa en las elecciones de 2016 y al ciberhackeo de Solarwinds, tampoco han inclinado al país hacia la penuria económica. Rusia anunció el 18 de febrero que su PIB creció un 4,7% en 2021, el máximo desde 2008, impulsado por la subida de los precios del petróleo y la reactivación del gasto tras la pandemia de coronavirus.
Para la nueva tanda, las estimaciones iniciales basadas en la lista pública completa de posibles sanciones de la administración Biden proyectan que harán menos daño económico a Rusia que las medidas de 2014. Las nuevas sanciones podrían empujar los precios del petróleo a 140 dólares el barril, según una nota de investigación de Capital Economics, un aumento que beneficiaría a Rusia.
Según el grupo de investigación, las economías avanzadas podrían registrar dos puntos porcentuales más de inflación, dado el aumento generalizado de los precios de las materias primas. Las malas noticias ya están descontadas en los mercados bursátiles rusos, pero podrían hundir los índices en otros lugares.
Si Putin aguanta y sigue tomando medidas agresivas -como ha hecho desde que Biden llegó al cargo- no está claro qué medidas adicionales podrían contemplar los líderes estadounidenses. Por ahora, están en un camino que algunos de los cansados colaboradores de la política exterior de Biden describieron con la misma frase de dos palabras: “Es sombrío”. Como dijo uno de ellos, la crisis de los misiles en Cuba duró 13 días; la crisis en la frontera de Ucrania con Rusia está entrando en su quinto mes. Puede que no termine ni pronto ni bien para los intereses occidentales.
“No hay un nivel de dolor económico que haga tolerable la pérdida de Ucrania para Putin”, dijo Samuel Charap, analista senior de Rand Corp. “Esto no es existencial para EE.UU. Lo es para Rusia”.
*(Actualizaciones con detalles de las operaciones militares rusas).
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