Cumplir nueva regla fiscal en Colombia requerirá aprobar otra reforma tributaria en 2023

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Bogotá — El proyecto de ley de la reforma tributaria, que aún no despega en el Congreso pese a completar un mes de radicado, busca además de aumentar los ingresos con ajustes en los impuestos, reducir gastos y ajustar la regla fiscal -mecanismo para controlar las presiones de gasto del Gobierno- suspendida entre 2020 y 2021.

La nueva regla surge para que, además de robustecer el mecanismo, el país pueda retomarla desde el próximo año porque si se intentara cumplir la que está suspendida el recorte del gasto sería casi que imposible de hacer dado el choque de la crisis. Para poner en contexto, este año se estima un déficit de 8,6% del PIB y la regla suspendida estima que hacia 2022 el déficit debería llegar al 1% del PIB.

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Otro punto clave a tener en cuenta es que la nueva regla da un periodo de transición en su adopción hasta 2026. Hay que recordar que entre los principales cambios que se plantean a este mecanismo está incorporar un tope de deuda del Gobierno Nacional Central (GNC), pues aunque la regla buscó ir hacia un déficit fiscal decreciente en el tiempo el endeudamiento no iba en esa línea, arriesgando la estabilidad de las finanzas públicas. Además usará variables observables para estimar las metas y ser más acertados en estas.

Los niveles de deuda neta del GNC en los que el país tendrá que transitar según la nueva regla fiscal son un mínimo de 55% del PIB y un máximo de 71% del PIB.

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Lo que implica la nueva regla

Ya varios expertos han dicho que se tendrá que hacer una nueva tributaria en los próximos años más allá de la que se aprobaría este año que buscará ingresos por $15,2 billones. El Ministerio de Hacienda también es consciente de ello y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp) lo reitera.

Según datos del Mfmp, para 2021 se estima una deuda neta del GNC del 65,1% del PIB, cifra que a 2032 sería de 61,1% del PIB. Sin embargo, de cumplirse las metas de la regla fiscal el nivel de endeudamiento bajaría al 58,6%. Pero eso no se logrará solo con la tributaria de 2021.

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Sobre la cifra del 58,6% del PIB en 2032 y un balance primario neto estructural cercano al 1% del PIB, el Marco expone que “si bien el escenario fiscal presentado es consistente con una senda decreciente de deuda pública en el mediano plazo, es necesario realizar un ajuste fiscal adicional para asegurar la convergencia de la deuda a niveles prudenciales, de forma consistente con las modificaciones que serán propuestas para la regla fiscal”.

Además, se expone que al comparar la senda de balance fiscal que sería consistente con el cumplimiento de estas metas “se obtiene como resultado que entre 2023 y 2029 se requiere de un ajuste fiscal adicional por parte del GNC. Este ajuste ascendería a 0,6% del PIB entre 2023 y 2026, y sería en promedio de 0,4% del PIB para el periodo 2023-2029″.

Sobre este punto, Martha Elena Delgado, directora de análisis macro y sectorial de Fedesarrollo, explicó que “tal como está el proyecto de ley, estas sendas de metas fiscales necesitan un ajuste adicional al que plantea el proyecto de inversión social a partir de 2023. Qué quiere decir eso, que si se llegara a aprobar esta regla hay que hacer un ajuste nuevamente en 2023 para cumplir las metas, eso implicará que se necesitan nuevas fuentes de ingresos o reducciones de gasto, pero se necesita un ajuste”.

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Así mismo, dice que ese ajuste adicional “permitiría una convergencia más acelerada de la deuda a niveles prudenciales, lo que le otorga al Gobierno el margen de maniobra necesario para lidiar con los efectos de futuros choques adversos sobre las finanzas públicas”.

La nueva regla desde la visión de los expertos

Los expertos consultados por Bloomberg Línea coincidieron en que establecer un periodo de transición de cuatro años en la implementación de la nueva regla propuesta es necesario dado el nivel del deterioro de las finanzas públicas y sus indicadores. Pero la transición tendría sus pros y contras.

Camilo Pérez, jefe de investigaciones económicas de Banco de Bogotá, expuso que el periodo de transición es necesario porque “un ajuste fiscal excesivamente rápido tendría unas consecuencias negativas sobre el crecimiento económico en la medida en la que todo lo que el Gobierno ajusta implica un menor gasto y eso obviamente es menor dinámica de la actividad económica”.

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Sin embargo, Jorge Armando Rodríguez, decano de ciencias económicas de la Universidad Nacional, mencionó que pese al periodo de transición, un problema de la nueva regla fiscal es que “exige un ajuste fiscal drástico, especialmente entre 2022 y 2023, a inicios del nuevo Gobierno: el déficit primario estructural debe disminuir 3,3% del PIB en ese corto lapso. Este ajuste probablemente tendría efectos adversos sobre la recuperación del empleo y la actividad económica”.

Sobre los contras Pérez dijo que esa transición haría que las finanzas públicas se continúen deteriorando por un periodo de tiempo adicional, pues el déficit de 9% no se baja instantáneamente sino que permitirá que haya varios años con déficits altos y eso hace que se mantengan las cuentas fiscales deterioradas.

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En otros temas la directora de análisis macro y sectorial de Fedesarrollo explicó que hacerle ajustes a la regla fiscal es necesario pues además de robustecer el mecanismo esto permitirá entregar mensajes positivos al mercado sobre la postura fiscal del país y le ayudará al Gobierno a tener una transición suave hacia niveles de deuda más sostenibles.

Superávits primarios desde 2026, ¿metas optimistas?

En el Mfmp se prevé que desde 2025 el GNC tendría balance primario positivo todos los años entre el 0,3 y 0,7% del PIB, escenario que luce optimista si se tiene en cuenta que al país le pasa eso 1 vez cada 5 o 6 años.

Para Rodríguez, el decano de ciencias económicas de la Nacional, “la sostenibilidad de la deuda pública es importante, pero inducir a que se genere superávit primario estructural todos los años es imponerle una camisa de fuerza demasiado estrecha a los gobiernos futuros. Los gobiernos del futuro tendrían que implantar un programa de austeridad fiscal severo, algo contraproducente en situaciones de desempleo elevado”.

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Por su parte, Pérez, el experto del Banco de Bogotá comentó que tener superávits primarios es lo deseado porque es la única forma de estabilizar las finanzas públicas y agregó que “de alguna manera uno puede cuestionar este tipo de metas porque en el pasado no se han cumplido del todo, pero digamos que es lo razonable en la medida que uno quiere que las finanzas públicas converjan hacia niveles deseados”.

¿Debería haber metas más estrictas en términos de deuda?

Pese a que en la nueva regla se contempla un ancla de deuda de 55% del PIB, según el Mfmp ni siquiera en 2032 la deuda estaría en esos niveles pues llegaría al 59% del PIB, ante esto Bloomberg Línea le preguntó a los expertos si deberían contemplarse niveles de deuda más estrictas para reducir los niveles históricos de deuda del país.

“Lo primero que habría que preguntarse es por qué se considera que el nivel prudencial de la deuda pública se sitúa en 55% PIB, pudiéndose expandir hasta el 71%, pero sujeto a la generación de superávits primarios. ¿Es consistente ese nivel de endeudamiento con una financiación adecuada del desarrollo económico? La exposición de motivos del proyecto de ley no ofrece explicaciones al respecto”, dijo Jorge Armando Rodríguez.

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El académico añadió que si se adoptan metas más estrictas que las propuestas por el Gobierno, el ajuste fiscal requerido para cumplir las metas de endeudamiento y déficit primario sería todavía más drástico que el que se deriva de allí.

Para Camilo Pérez “llegar muy rápido (al nivel prudencial de deuda establecido en la nueva regla) como mencionaba anteriormente a veces es riesgoso en el sentido en el que el Gobierno debe dejar de gastar y esa reducción de gasto podría generar consecuencias para la economía”.

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